省域港口一体化发展背景下我国地方港口企业发展的建议

发布时间:2020-06-23 来源:原创

我国港口管理体制发展历程

港口企业的发展离不开我国港口管理体制的改革和创新,纵观我国港口的体制改革,主要可分为三个阶段。


1 全国一盘棋的管理体制(1984年之前)


新中国成立后,对港口的管理以1950年7月,中华人民共和国政务院颁布《政务院财政经济委员会关于统一航务港务管理的指示》为起点,明确了航务港务管理机构为交通部航务总局及各地港务局。在1954年又颁布了《中华人民共和国海港管理暂行条例》,其中规定“交通部在沿海各港口设置港务局;港务局在行政、业务、技术、财务上受交通部海运管理总局管辖。”初步构建起中央统管、政企合一的港口管理模式。


在中央统管的管理体制下,中央也对全国的港口建设进行顶层规划,并集中全国力量进行建设,这也揭开了我国港口的第一次大规模建设。在周恩来总理 1973年提出的“三年改变港口面貌”方针的指导下,港口建设在北方以天津、大连港为中心,华东地区以上海港为中心,华南以广州黄埔港为中心。并且新增建设万吨泊位港5个,新建31个杂货和9个油品深水泊位。逐步提高了港口泊位布局合理性。此后,中央在第五个“五年计划”至第八个“五年计划”中万吨级泊位建设年均在 20 个以上,大大促进了我国港口行业的整体发展。


2  中央和地方共同管理体制(1984-2002年)


1984年,交通部将直属的沿海14个港口,26个长江干线重点港口全部下放到所在城市,实行“双重领导,地方为主”的管理体制和“以收抵支,以港养港”的财务管理体制。管理体制的改革是从天津港开始,按照“成熟一个下放一个”的方针,国务院分四批完成了本次改革工作。随着改革开放的推进,我国港口的改革也不断深入,1994 年在海南省进行港口管理体制改革的试点,主要措施是将双重管理的港口改成单一管理,全部由海南省管理。1995年在重庆港进行改革试点工作,主要按照政企分开、促进发展的总体指导思想展开。这个阶段主要以《国务院办公厅转发交通部等部门关于深化中央直属和双重领导管理体制改革意见的通知》(国办发〔2001〕91 号文件)以及 2002 年交通部发布的《关于贯彻实施港口管理体制深化改革的工作意见和建议的函》为标志。


通过这个阶段的改革,一是理顺了我国的港口管理体系,形成了对港口的分级管理。交通部对全国港口实行统一管理,主要负责全国港口的规划、港口法律法规的制定、港口行业管理、监督等。而省级政府或港口所在城市按照“一港一政”的原则对港口进行管理。二是初步实现了政企分开,港口企业成为独立的经营主体。港口建设投资由单一的国家投资变成了多元化投资。改革后港口管理机构主要有四种形式:建立政府序列的港(航)务管理局、将港务管理并入交通主管部门、将港务管理并入交通主管部门下的航管局(处)、交通主管部门下设港务管理局。


3  地方管理体制(2002年以后)


以2003年6月我国《中华人民共和国港口法》的公布实施为标志,我国的港口管理进行了有法可依的创新发展阶段。随后交通部相继发布了《港口管理规定》、《港口经营管理规定》、《港口建设管理规定》等一系列的配套法规。


根据相关法规的规定,在港口管理主体方面,对港口实施管理的主管部门,在中央为交通主管部门,在地方为县级以上人民政府设立的港口管理机构。把“一城一港”的原则作为港口区划的重要原则,至于哪一层次的港口建立在什么区划,由国务院确定,并且明确了政企分开的原则。2006年国务院出台了《全国沿海布局规划》,基于港口的规模化、集约化和现代化发展趋势,对我国沿海港口进行整体布局规划。将我国港口从北到南,根据地理位置和经济发展情况划分成环渤海地区、长江三角洲地区、东南沿海地区、珠江三角洲地区及西南沿海地区五大港口群体。2007 年《全国内河航道与港口布局规划》公布,明确“两横一纵两网十八线”和 28 个主要港口布局。自此,我国港口建设和发展进入新阶段,各港口先后进行政企分开、管理权下放地方等体制改革和机制方面的创新,各地方港口发展速度开始加快,港口投资和建设规模不断加大。

新形势下省域港口一体化发展

从世界其他发达国家看,美国的纽约-新泽西港群,德国的汉堡港口群,日本的东京湾港口群等,也是港口一体化发展的最佳实践案例。我国的港口一体化发展实践也在2000年之后逐步涌现,近几年更是得到了越来越多地方的重视,港口一体化的规模和范围不断扩大,并且显现出良好的发展效果。2001年上港集团通过参股的方式与长江流域的扬州、江阴、南京、武汉、重庆等多个港口实现了资源整合,拉开了港口资源整合和一体化发展的序幕。广西壮族自治区政府于 2006 年将辖区内的南宁、北海、钦州、防城港等市结为区域联盟;2007 年,广西北部湾国际港务集团成立,为自治区政府直属国有独资企业,统一整合防城港、钦州港和北海港三港以及沿海铁路资源;2015 年,广西北部湾港口管理局成立,由自治区交通运输厅、北部湾经济区和东盟开放合作办公室双重管理。2014年12月,交通运输部出台《关于全面深化交通运输改革的意见》,明确指出要“理顺港口管理体制,推动港口资源整合,促进区域港口集约化、一体化发展”。而2015年2月,交通运输部又印发了《区域港口发展一体化试点方案》,推动了我国以省域为空间载体的区域港口协调发展的加速。自此,包括福建、河北、湖北、浙江、山东、辽宁等都陆续开展了区域内港口的整合,一些区域港口资源的一体化甚至突破省域的限制,实现跨区域的一体化发展。我国港口行业的省域一体化发展,一是符合了在我国进入经济新常态下,经济增长动力、发展方式亟需调整的需求,是我国推动港口行业供给侧改革的必经之路。在我国港口领域,区域层面已经出现同质化竞争等产能过剩的现象,造成资源配置的低效和无效供给。而已省为范围的区域港口整合可以一定程度的化解产能过剩,促进港口资源的优化配置,提升港口服务供给的效率。二是港口行业省域一体化发展也符合第四代港口发展的趋势。联合国贸易与发展会UNCTAD提出第四代港口的概念,第四代港口与港口之间,将逐渐从单纯的竞争模式演变为竞合模式。在当前全球化的供应链时代,港口之间单纯的腹地、货源竞争将逐步演变成为港口参与供应链之间的竞争。三是区域港口的整合对我国港口管理体制和机制的改革创新也有巨大的推动作用,随着我国大交通战略的实施,以及一带一路、走出去等国家战略的实施,港口资源的整合以及竞争力的提升,将成为推进国家战略实施的有力支撑。从整合后的发展模式来看,主要包括以下几种类型:


企业主导下的经营管理型,通常是将各市级港务集团组成省级平台公司,统一纳入省级集团公司进行业务和经营的管理。


政府主导下的联盟型,即将几个市级港务集团组成企业联盟,通过协商调整和管理各港口的建设和经营投资方向。


龙头企业主导下的紧密型,即由龙头企业对其他港口公司实行兼并或控股,通过资本和股权的形式组成区域性港口产业集团。


整合的范围从市级到全省域,逐步实现整个省域范围、甚至出现跨省域范围的一体化整合模式。而从整合结果来看,整合后在资源的优化配置、服务的有效供给以及竞争能力提升等方面成效也非常显著。


地方港口企业的发展建议

经过大规模整合后,组建的地方性大型港口集团得到了政策、资金等方面的大力支持,发展速度较快,且已经达到世界的先进水平,但在这个过程中也出现了一些问题,特别是对一些地方性的中小港口企业来说,首先,沿海岸线上有很多的港口,各港口之间与腹地重叠的现象仍然比较严重;其次,集团内部对港口资源进行合理的优化、形成物流联盟的难度仍然存在,难以实现经济效益和内部公平的平衡;第三,受当地经济发展、产业转型、配套的集疏运系统等因素的影响,限制了中小港口企业的进一步发展等等各方面的问题。相比发达国家,我国地方性港口的基础设施、物流手段以及铁路、公路和内河水路等的配套措施都远远不足,港口物流的作用无法有效发挥。因此,对于地方港口企业来说,未来应当抓住省域一体化发展的机会,作为推动企业内部改革和创新发展的机遇,从而不断提高自身的服务能力和市场竞争力。(1)要重视发展战略规划,找准战略定位。虽然从政府层面来说,各省在整合过程中都有相应的规划,集团公司的战略规划也比较明确,但对于集团公司下属的各地方性中小港口企业来说,缺乏顶层的战略规划。未来各企业应当在整个省域一体化发展、港口资源整合发展的顶层设计框架下,制订各自清晰的战略规划,明确在集团内的定位,准确分析自身的优势和劣势,进行各企业、各港口的差异化发展、功能性补充。(2)要重视腹地经济的发展转型,推动城港深度融合。在供给侧改革后,一些地方的产业进行了转型,使得港口企业失去了原有的依赖,发展陷入了窘境。还有的是因为当地经济繁荣,而原有进出港口的公路已经不能满足需要。因此,在未来的发展中,地方港口企业必须积极融入当地经济的发展,与腹地经济耦合,这种耦合并不是单纯的被动接受,应当在产业转型、培育支柱产业等方面与当地政府深入合作,主动的推动发展。在发展模式方面,也应当主动融入当地的发展规划,探索新型的城港融合发展模式。(3)要重视区域内集疏运体系的完善,加强港口联盟建设。省域内港口物流基础设施发展在不同港口之间以及同一港口的不同港区之间也仍然存在着不平衡现象,未来应在考虑各港口布局、功能、定位、可持续发展等基础上完善港口物流基础设施建设和集疏运体系,充分发挥各港口之间、各种运输方式的优势,形成高效的港口综合运输体系。强化港口联盟的构建,将区域内的港口群构建成为一个统一的整体实现优势互补、资源优化的港口发展新模式。(4)要重视人力资源管理体系的建设,强化人才队伍建设。省域内不同港口企业的功能定位、经营条件、经营业绩不同,必然导致各企业在收入水平上的攀比、对人才的争夺等情况出现。未来,在薪酬管理方面,各企业应当在战略定位清晰的情况下,结合企业的经营状况,选择适当的薪酬策略,而不是一味地攀比;在激励机制方面,应当积极鼓励增量激励的理念,在薪酬总额的大盘子内,采用一些相对灵活的增量激励机制,有效激发员工积极性;在人才队伍建设方面,随着港口智能化、自动化等方面的发展,很多地方性的港口企业面临人员老化,老员工学历、素质较低,不能适应未来港口行业发展的要求等问题,因此应当重视提高现有员工素质,以及新技能员工的招聘和培养,为港口可持续发展储备人才。


作者:周详淇,北大纵横高级合伙人